การออกแบบเมืองเพื่อสร้างเศรษฐกิจและขยายฐานภาษี ตอนที่ 1

Aug 17, 2017 | view 1,583

การออกแบบเมืองเพื่อสร้างเศรษฐกิจและขยายฐานภาษี ตอนที่ 1

โดย ฐาปนา บุณยประวิตร

สถาบันวิจัยการเติบโตอย่างชาญฉลาดประเทศไทย

Email: thapana.asia@gmail.com http://www.smartgrowththailand.com

บทนำ

การวางผังและการออกแบบเมืองในสหรัฐอเมริกาได้เดินหน้าเข้าสู่ขั้นการออกแบบกายภาพเพื่อปรับปรุงฐานทางเศรษฐกิจเมืองและการขยายฐานภาษีแล้ว รัฐบาลโดยกระทรวงที่เกี่ยวข้องได้ดำเนินวางผังและการออกแบบเมืองควบคู่กับไปกับการปรับปรุงฟื้นฟูเศรษฐกิจในระดับฐานราก โดยใช้ฐานภาษีเป็นเครื่องชี้วัดหนึ่งความสำเร็จของการวางผัง เหตุที่สหรัฐฯ ได้ดำเนินการเช่นนี้เนื่องจากช่วงเวลาที่ผ่านมา รัฐบาลได้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคไปเป็นจำนวนมาก เมื่อได้ประเมินผลการใช้งบประมาณ พบว่า โครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคส่วนหนึ่งที่ลงไปได้สร้างภาระด้านงบประมาณแก่รัฐส่วนกลางและรัฐท้องถิ่น ในการดูแลรักษาและการดำเนินงาน นอกจากนั้นโครงสร้างพื้นฐานที่ได้ลงทุนไปยังส่งผลกระทบเชิงลบต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและการพัฒนาเมือง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคในพื้นที่หนาแน่นต่ำ (low density) ซึ่งพบว่า รัฐได้ต้องสูญเสียพื้นที่เกษตรกรรมและที่โล่งรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมไปเป็นจำนวนมากกับการอยู่อาศัยแบบบ้านเดี่ยวหรืออาคารที่ประกอบกิจกรรมเชิงเดี่ยว ในขณะที่ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่กว้างใหญ่ที่มีผู้อยู่อาศัยจำนวนน้อย ทั้งนี้ ผลที่ได้รับจากการลงทุนในพื้นที่หนาแน่นน้อยคือ ประสิทธิภาพการใช้ที่ดินต่ำ แต่ต้องลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในสัดส่วนที่สูง การสูญเสียพื้นที่การเกษตร พื้นที่ผลิตอาหาร และที่โล่งรักษาสภาพสิ่งแวดล้อม ในขณะที่ พื้นที่หนาแน่นต่ำยังก่อให้เกิดภาวะการบังคับทางกายภาพให้ประชาชนต้องใช้รถยนต์ส่วนบุคคลเพื่อการสัญจร หรือขาดแคลนทางเลือกในการเดินทาง (เนื่องจากไม่มีความคุ้มค่าในการลงทุนระบบขนส่งสาธารณะ)

ภาพแสดงพื้นที่พาณิชยกรรมใจกลางเมืองบอสตันที่ถูกจัดให้เป้นเมืองแห่งการเดิน (WalkUps)

สามารถตอบสนองการขยายฐานภาษีให้กับรัฐได้มาก

ที่มา: ภาพจาก Link Curbed Boston: https://boston.curbed.com/2017/8/14/16143736/boston-apartment-rents-non-luxury

ในขณะเดียวกัน ได้พบอีกว่า การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในพื้นที่หนาแน่นสูงและพื้นที่เมืองแห่งการเดิน รัฐได้รับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและภาษีในสัดส่วนที่สูงกว่า เศรษฐกิจในพื้นที่หนาแน่นสูงและพื้นที่ย่านแห่งการเดินมีความหลากหลาย พึ่งพากัน สามารถสร้างสรรค์กิจกรรมที่เกี่ยวเนื่องกัน การใช้ประโยชน์ที่ดินและโครงสร้างพื้นฐานมีความคุ้มค่า ต้นทุนและค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นเทียบต่อแปลงที่ดินมีอัตราต่ำเนื่องจากมีผู้ใช้ประโยชน์เป็นจำนวนมาก การที่พื้นที่มีความกระชับ แต่มีกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หลากหลายทำให้เกิดประสิทธิภาพในการใช้ประโยชน์ที่ดิน เกิดความคุ้มค่าที่เทียบจากผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่ผู้ประกอบการและประชาชนได้รับ ส่วนรัฐนั้น ได้รับผลประโยชน์ทางตรงในการขยายและการเพิ่มขึ้นของฐานภาษี ซึ่งเกิดจากกิจกรรมเศรษฐกิจที่มีความเข้มข้นในพื้นที่รัฐได้ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคไปนั่นเอง

ภาพแสดงพื้นที่หนาแน่นต่ำและกระจัดกระจายบริเวณชานเมืองที่รัฐจำเป็นต้องลงทุนโครงสร้างขนาดใหญ่รองรับการอยู่อาศัยให้กับประชาชนจำนวนน้อยรายแต่สามารถตอบสนองด้านภาษีให้กับรัฐได้น้อย

ที่มา: http://www.conservationmagazine.org/2014/08/just-how-far-will-urban-sprawl-spread/

ผลการศึกษาความสัมพันธ์ของการใช้ที่ดินกับฐานภาษี

บทความตอนที่ 1 นี้ ได้นำตัวอย่างการศึกษาของ Smart Growth America ที่ศึกษาด้วยการทำแบบจำลองโดยเทียบข้อมูลการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและเทียบสัดส่วนงบประมาณค่าใช้จ่ายพร้อมภาษีรับจากจากพื้นที่จริง ในเมือง West-Des-Moines ของสหรัฐอเมริกา โดยนำเสนอรูปแบบกิจกรรมการใช้ที่ดินจำแนกตากประเภทอาคาร และใช้แบบจำลองวิเคราะห์หาผลกระทบด้านรายได้ ต้นทุนค่าใช้จ่าย และภาษีที้คิดจากรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินทางเลือก 4 ประเภทได้แก่ ที่ดินหนาแน่นน้อย ที่ดินหนาแน่นปานกลาง ที่ดินหนาแน่นมาก และที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินซึ่งหนาแน่นมากและมักเป็นพื้นที่พาณิชยกรรมใจกลางเมือง ทั้งนี้ ต้นทุนที่นำใช้ในแบบจำลองได้จากประมาณการที่เทียบเคียงจากข้อมูลการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ค่าใช้จ่ายและต้นทุนการดำเนินการโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภค รวมทั้งการคาดประมาณผลกระทบด้านภาษีที่เกิดจากแต่ละรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดิน ดังตารางที่ 1

ตารางที่ 1 รายละเอียดกิจกรรมการใช้ที่ดินจำแนกตามรูปแบบทางเลือกการใช้ประโยชน์

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015, West Des Moines, Smart Growth America.

การประมาณการจากต่างที่ 1 จะพบว่าที่ดินประเภทหนาแน่นมากและที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินจะมีความหนาแน่นของที่อยูอาศัยมากกว่าที่ดินประเภทหนาแน่นปานกลางและที่ดินประเภทหนาแน่นต่ำ ซึ่งสอดคล้องกับประสิทธิภาพการใช้ที่ดินที่ที่ดินประเภทย่านแห่งการเดินจะใช้ที่ดินจำนวนน้อยที่สุดในขณะที่สามารถให้ประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์ด้านการอยู่อาศัยและพาณิชยกรรมไม่แตกต่างกัน

ต่อมาได้ศึกษาเปรียบเทียบรายได้ ค่าใช้จ่ายและผลกระทบต่อภาษี โดยแบ่งพื้นที่เมืองออกเป็น 2 กลุ่มคือ เนื้อเมืองปกติ กับเนื้อเมืองที่ย่านการพัฒนารอบโรงเรียน (school districts) จำแนกตามต้นทุน รายจ่าย และผลกระทบต่อภาษีประจำปีต่อรายได้ประชาชาติและต่อเอเคอร์ ผลการศึกษาดังตารางที่ 2

ตารางที่ 2 การศึกษารายได้ ค่าใช้จ่าย และผลกระทบต่อภาษีจำแนกต่อรายได้ประชาชาติและต่อเอเคอร์

ที่มา: The Fiscal Implications of Development Pattern: 2015, West Des Moines, Smart Growth America.

ทั้งนี้ ฐานของรายได้ภาษีได้จากภาษีทรัพย์สิน (Property Tax) ภาษีโรงแรม และภาษีจากแหล่งรายได้อื่นๆ เช่น ภาษีจากไลเซ่น และค่าใบอนุญาต ส่วนต้นทุนค่าใช้จ่ายคิดจากต้นทุนการก่อสร้าง การขยายถนน และการบำรุงรักษาถนน ค่าจัดการน้ำฝนและระบบการระบายน้ำ การบำบัดน้ำเสีย ค่าระบบป้องกันไฟ ค่าใช้จ่ายและค่าบริการเดินทางของนักเรียน (รถโรงเรียน)

ข้อมูลที่ได้รับจากแบบจำลองและการเทียบเคียงตัวเลขจากการปฏิบัติงานจริงพบข้อมูลที่มีนัยสำคัญคือ ในพื้นที่ย่านแห่งการเดิน รัฐสามารถรับรูปรายได้จากภาษีรับที่แตกต่างจากการใช้ที่ดินประเภทอื่นค่อนข้างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภาษีที่ได้เทียบต่อเอเคอร์หรือต่อแปลงทั้งเนื้อเมืองปกติและในย่าน school ซึ่งรัฐมีโอกาสได้รับภาษีจากการพัฒนาพื้นที่มากขึ้น เช่นเดียวกับประสิทธิภาพในการใช้ที่ดิน แม้ต้นทุนค่าใช้จ่ายการลงทุนและการดำเนินการโครงสร้างพื้นฐานในย่านแห่งการเดินจะสูงกว่าในย่านที่ดินหนาแน่นมาก ที่ดินหนาแน่นปานกลางบ้างก็ตาม

บทสรุป

ในบทความตอนต่อไป จะชี้ให้เป็นผลกระทบด้านเศรษฐกิจและการพัฒนาเมืองที่เกิดขึ้นในพื้นที่ย่านแห่งการเดินที่เทียบเคียงกับพื้นที่ย่านอื่นๆ พร้อมมาตรการในการออกแบบเมืองที่สอดคล้องกับขนาดการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภค

เอกสารอ้างอิง

Smart Growth America: 2015, The Fiscal Implications of Development Pattern.