ภาษีลาภลอยกับอสังหาริมทรัพย์

เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม 2561 คณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติหลักการ “ร่างพระราชบัญญัติภาษีการได้รับประโยชน์จากการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของรัฐ พ.ศ. ....” ร่างพระราชบัญญัติที่มีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการยาวมากนี้ เรียกกันแบบไม่เป็นทางการว่า “ภาษีลาภลอย” ตรงกับคำภาษาอังกฤษว่า “Windfall Tax” หรือ “Windfall Gains Tax (WGT)” ซึ่งอาจเรียกว่า “ภาษีล้มหล่น” ก็คงได้

แม้คณะรัฐมนตรีจะอนุมัติหลักการร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวไปประมาณ 4 ปีแล้ว แต่ยังไม่มีการออกเป็นพระราชบัญญัติ ปัจจัยหนึ่งอาจเนื่องมาจากการที่ขณะนั้นรัฐบาลพยายามผลักดันกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับภาคอสังหาริมทรัพย์ที่สำคัญอีกฉบับหนึ่ง คือ พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งประกาศใช้ต่อมาในปี 2562

จวบจนกระทั่งมีข่าวออกมาอีกครั้งหนึ่งในช่วงกลางเดือนมิถุนายน 2565 ว่ากระทรวงการคลังจะนำร่าง พรบ. ภาษีการได้รับประโยชน์จากการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของรัฐ หรือภาษีลาภลอยดังกล่าว กลับมาพิจารณาดำเนินการอีกครั้ง

สาระสำคัญตามร่าง พรบ. ให้เหตุผลว่า เนื่องจากปัจจุบันรัฐบาลได้ดำเนินการลงทุนจัดทำโครงการพัฒนาระบบสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานด้านการคมนาคมขนส่งของรัฐจำนวนมาก เพื่อเสริมสร้างศักยภาพการแข่งขันของประเทศในระยะยาว ซึ่งเมื่อโครงการดังกล่าวเริ่มดำเนินการจนกระทั่งแล้วเสร็จ จะส่งผลให้ที่ดินและห้องชุดบริเวณรอบโครงการมีมูลค่าเพิ่มขึ้น ดังนั้น เพื่อสร้างความเป็นธรรมในระบบภาษีและสร้างการมีส่วนร่วมในการพัฒนาจากผู้ที่ได้รับประโยชน์ดังกล่าว จึงเห็นควรให้มีการจัดเก็บภาษีจากเจ้าของที่ดินหรือห้องชุดที่ได้ประโยชน์อันเนื่องมาจากการพัฒนาโครงการสาธารณูปโภค และนำรายได้จากการจัดเก็บภาษีดังกล่าวมาใช้ในการพัฒนาประเทศต่อไป

โดยร่างกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดหลักเกณฑ์ผู้มีหน้าที่เสียภาษีนี้ว่า ได้แก่ บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งเป็นเจ้าของที่ดินหรือครอบครองที่ดินอันเป็นทรัพย์สินของรัฐ หรือเป็นเจ้าของห้องชุดที่ใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ ที่มีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท และผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ที่เป็นเจ้าของห้องชุดรอการจำหน่าย ซึ่งอยู่รอบพื้นที่ที่มีโครงการสาธารณูปโภค คือ โครงการรถไฟความเร็วสูง รถไฟทางคู่ รถไฟฟ้าขนส่งมวลชน ท่าเรือ สนามบิน โครงการทางด่วนพิเศษ และโครงการอื่นๆที่กำหนดในกฎกระทรวง ซึ่งเป็นโครงการที่ยังก่อสร้างอยู่ในวันที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ หรือโครงการที่จะก่อสร้างภายหลังกฎหมายมีผลบังคับใช้

วิธีการจัดเก็บภาษีนั้น กำหนดไว้เป็น 2 กรณี คือ ในกรณีแรก ระหว่างการดำเนินการจัดทำโครงการสาธารณูปโภค จะเรียกเก็บภาษีจากการขายหรือโอนกรรมสิทธิ์ที่ดินหรือห้องชุดซึ่งตั้งอยู่รอบพื้นที่โครงการสาธารณูปโภค ในรัศมีที่กำหนด และในกรณีที่ 2 คือเมื่อการก่อสร้างโครงการแล้วเสร็จ จะจัดเก็บภาษีครั้งเดียวจาก (1) ที่ดินหรือห้องชุดเฉพาะส่วนที่ใช้ประโยชน์ในเชิงพาณิชย์ ที่มีมูลค่าสูงกว่า 50 ล้านบาท (ยกเว้นภาษีให้แก่ที่ดินหรือห้องชุดที่ใช้เพื่อพักอาศัยและที่ดินที่ใช้ประกอบเกษตรกรรม) และ (2) ห้องชุดของผู้พัฒนาอสังหาริมทรัพย์ที่รอจำหน่าย ซึ่งอยู่รอบพื้นที่ที่มีโครงการสาธารณูปโภค โดยพื้นที่ที่จัดเก็บภาษีกำหนดขอบเขตไว้ไม่เกินรัศมี 5 กิโลเมตรรอบพื้นที่โครงการสาธารณูปโภค ทั้งนี้ ให้ตั้งคณะกรรมการพิจารณากำหนดพื้นที่จัดเก็บภาษีเพื่อออกประกาศกำหนดพื้นที่ต่อไป

ฐานภาษี ให้คำนวณจากส่วนต่างของมูลค่าที่ดินหรือห้องชุดที่เพิ่มขึ้นระหว่างวันที่รัฐเริ่มก่อสร้างโครงการถึงวันที่การก่อสร้างโครงการแล้วเสร็จ โดยให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่คณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์กำหนดเป็นเกณฑ์ ในกรณีห้องชุดไม่สามารถคำนวณส่วนต่างของมูลค่าได้เนื่องจากไม่มีราคาประเมิน ให้คำนวณส่วนต่างเท่ากับร้อยละ 20 ของมูลค่าห้องชุด และกำหนดเพดานอัตราสูงสุดของภาษีไม่เกินร้อยละ 5 ของฐานภาษี ทั้งนี้ อัตราที่จัดเก็บจริงจะกำหนดในพระราชกฤษฎีกา

หน่วยงานจัดเก็บภาษี ได้แก่ กรมที่ดิน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีโครงการสาธารณูปโภคตั้งอยู่ ภาษีที่จัดเก็บได้ให้นำส่งเงินภาษีเข้าคลังเป็นรายได้ของแผ่นดิน

เมื่อพิจารณาบริบทโดยรวมของภาษีลาภลอยที่คณะรัฐมนตรีได้เคยรับหลักการไปแล้วนี้ เห็นได้ว่าเป็นภาษีลาภลอยที่มีหลักคิดแตกต่างกับ Windfall Gains Tax ในต่างประเทศ ซึ่งมักใช้เพื่อวัตถุประสงค์ในการเก็บภาษีจากกิจการสาธารณูปโภคที่เดิมเป็นของรัฐแล้วถูกแปรรูปเป็นของเอกชน (privatized) ซึ่งทำให้สามารถซื้อขายหลักทรัพย์ของกิจการนั้นกันในตลาดหลักทรัพย์ได้ ทำให้กิจการนั้นได้ประโยชน์จากราคาหลักทรัพย์และการมีสภาพกึ่งผูกขาด

วัตถุประสงค์สำคัญอีกประการหนึ่งซึ่งมีใช้ในต่างประเทศในปัจจุบันแล้ว คือใช้ในการเรียกเก็บภาษีจากกิจการที่ได้ประโยชน์จากสถานการณ์พิเศษอันเนื่องจากบริบททางเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไปจนเกิดภาวะ “ลาภลอย” หรือ “ส้มหล่น” ในทันใด  เช่น ภาวะสงครามอาจทำให้กิจการค้าอาวุธได้ประโยชน์เต็มๆ การระบาดของโรคอาจทำให้กิจการทางการแพทย์ได้ประโยชน์ หรือภาวะสงครามและการขาดแคลนอุปทานด้านพลังงานทำให้กิจการพลังงานรับทรัพย์กันมากมาย ซึ่งกรณีหลังนี้เกิดขึ้นมาแล้วหลายครั้งในรอบหลายทศวรรษ

การเก็บภาษี Windfall Gains Tax มักกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดของการเรียกเก็บไว้สั้นๆ หรือแม้ไม่กำหนดก็ตามแต่เมื่อถึงระยะเวลาหนึ่งรัฐบาลก็จะเลิกการเรียกเก็บ (ไม่ใช่การเก็บตลอดไป) และมักเป็นการเรียกเก็บแบบ One-Off คือเรียกเก็บครั้งเดียวจบ โดยในการเรียกเก็บ Windfall Gains Tax นั้น รัฐบาลอาจกำหนดเงื่อนไขจูงใจบางประการสำหรับธุรกิจเหล่านั้น ให้สามารถบรรเทาภาระภาษีได้หากบริษัทมีการจ้างงานเพิ่มขึ้น มีการคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆเพื่อลดต้นทุน หรือเงื่อนไขอื่นๆ

การเรียกเก็บ Windfall Gains Tax โดยส่วนใหญ่นั้น รัฐบาลมักจะเรียกเก็บจากบริษัทด้านการพลังงาน คือ Oil & Gas Companies ซึ่งได้ประโยชน์จากราคาน้ำมันและก๊าซที่แพงขึ้นมาก ในขณะที่ครัวเรือนและผู้บริโภคเดือดร้อนหนัก และการเรียกเก็บเงินนั้นมักเป็นไปเพื่อนำเงินที่เก็บได้มาชดเชยให้ครัวเรือนที่เดือดร้อนอันเนื่องจากธุรกิจนั้น ถือเป็นภาษีที่เรียกเก็บเพื่อนำรายได้มาบรรเทาภาระให้สังคม  (For the greater social good) ไม่ใช่การนำไปใช้ในด้านอื่นๆ

เมื่อปลายเดือนพฤษภาคม 2565 ที่ผ่านมานี้เอง รัฐบาลอังกฤษได้ผ่านกฎหมายเรียกเก็บ Windfall Gains Tax จากบริษัทที่ประกอบกิจการ Oil & Gas โดยเรียกเก็บครั้งเดียว ในอัตราร้อยละ 25 จากภาษีที่ต้องจ่ายจากกำไรของธุรกิจอยู่แล้วในรอบ 12 เดือนข้างหน้า มีเป้าหมายยอดภาษีที่เรียกเก็บเพื่อการนี้จากทุกบริษัทรวมกันประมาณ 5,000 ล้านปอนด์ หรือประมาณ 218,000 ล้านบาท และจะใช้เงินที่เรียกเก็บได้เพิ่มนี้เพื่อการสนับสนุนหรือชดเชยค่าใช้จ่ายด้านพลังงานของทุกครัวเรือนๆละ 400 ปอนด์ หรือประมาณ 17,400 บาท  (โดยเฉพาะครัวเรือนที่ถูกจัดระดับว่า “ยากจน” ประมาณ 8 ล้านครัวเรือน จะได้รับเงินสนับสนุนครัวเรือนละ 650 ปอนด์ หรือประมาณ 28,000 บาท

ในอิตาลี ก็เรียกเก็บ Windfall Tax จากบริษัทพลังงานในอัตราร้อยละ 25 เช่นเดียวกัน และในอดีต ก็เคยมีการใช้ Windfall Tax ในลักษณะคล้ายกันนี้มาก่อนทั้งในอังกฤษและในสหรัฐ

การที่จะมีกฎหมายภาษีลาภลอยออกมามุ่งบังคับใช้กับภาคอสังหาริมทรัพย์เป็นการเฉพาะ จึงเป็นประเด็นที่ถกเถียงได้ อีกทั้งการระบุให้นำส่งเงินภาษีลาภลอยที่จัดเก็บได้”ทั้งหมด”เข้าคลังเป็นรายได้ของแผ่นดินก็เป็นประเด็นที่ถกเถียงได้เช่นกัน เพราะอย่างน้อยควรนำส่วนหนึ่งหรือส่วนใหญ่ของภาษีที่จัดเก็บได้ไปใช้เพื่อประโยชน์เชิงเศรษฐกิจและสังคม (For the Social good) ในรูปแบบที่ครัวเรือนจับต้องได้ อันเนื่องจากความเดือดร้อนในการนั้นๆ ภายในระยะสั้น ดังเช่นที่ใช้กันในต่างประเทศ โดยหากรัฐบาลต้องการหารายได้เข้าคลังก็ยังมีวิธีปรับปรุงการจัดเก็บภาษีต่างๆตามที่บังคับใช้อยู่ตามกฎหมายอื่นๆที่มีอยู่แล้ว เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีเงินได้นิติบุคคล ฯลฯ โดยไม่ต้องก่อให้เกิดกฎหมายใหม่ที่ซ้ำซ้อนหรือเหลื่อมทับกันอีก ดังเช่นแนวคิดของการเกิด พรบ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ก็มีคำอธิบายว่าเพื่อลดความซ้ำซ้อนของกฎหมายในอดีต เช่น ภาษีโรงเรือน ภาษีบำรุงท้องที่ เป็นต้น

ในทางปฏิบัติ สถานะของภาษีลาภลอยของไทย ในขณะนี้ยังเป็นเพียงแนวคิดที่จะนำร่าง พรบ. มาปัดฝุ่นอีกครั้งหนึ่ง แต่ในกระบวนการพิจารณาคงต้องให้ภาคส่วนที่ได้รับผลกระทบได้มีโอกาสร่วมคิดในหลากหลายมิติ เนื่องเพราะยังมีปัญหาในแนวทางปฏิบัติอีกมาก โดยเฉพาะในพื้นที่กรุงเทพฯชั้นในและเขตต่อเมืองของกรุงเทพฯ ซึ่งมีโครงการสาธารณูปโภคหลากหลายประเภทในรัศมี 5 กิโลเมตรครอบคลุมจนแทบเต็มพื้นที่ทุกตารางวา รวมทั้งควรมีการกำหนดเพดานขั้นสูงสุดที่จะจัดเก็บ การกำหนดให้แรงจูงใจแก่ผู้เสียภาษีในการเลือกทำกิจกรรมเพื่อสาธารณะประโยชน์ทดแทนเพื่อลดทอนภาระภาษี ฯลฯ